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地籍、权属、房产测绘均为法定测绘,其图件和数据一经登记确认,即具有法律效力,是民政、国土资源、房产行政管理部门和人民法院确认产权、处理纠纷的重要依据。测绘成果在不动产登记中发挥关键性的作用,其成果质量将对登记公信力产生直接影响。统一登记背景下,不动产测绘的对象包括土地、房屋、草地、林地、海域等多种类别,除数据标准外,支撑技术、信息平台及人才队伍是三大关键影响因素。


支撑技术

主要问题。不动产测绘支撑技术主要包括空间基准、数据获取与处理、质量检验技术。在空间基准方面,土地、房屋、林业、草地、海域地类因分属不同的行业主管部门,现有资料获取及存储均采用不同的空间基准,主要有1980西安坐标系、1954北京坐标系、经批准的地方独立坐标系及任意坐标系,不同坐标框架之间尚需建立联系,同时要考虑到换带、投影精度及高程基准的转换。在数据获取与处理技术方面,3S技术(地理信息系统GIS、遥感技术RS和全球定位系统GPS的统称)在不动产测绘中得到广泛应用,这些技术各具优势,但也都存有局限性,它们的强有力的融合应用是难点。

对策建议。要实现空间基准的统一,先要考虑将2008年启用的2000国家大地坐标系作为不动产统一登记的基准坐标系统,现存的所有坐标系统均要分别建立与它的转换关系及相互间关系,确定参数转化模型,并评价、控制模型转换精度。同时考虑现有不同种类不动产测绘成果的换带、投影方式差异,统一精度标准,控制投影换带精度。此外,鉴于土地、房屋及部分林业、海域在高程精度方面的要求日益增加,且具体精度指标差异大,故高程基准统一宜增加“空间权属”单元的划分,权属登记单元划分需同时考虑垂直维度。

在数据获取与处理技术上,首先是技术手段选择。RS技术主要适用于资源调查,如大范围林业调查、草地资源调查、海洋资源调查,无人机航拍及倾斜摄影测量技术可参考应用于垂直维度的权属及资源调查;GPS技术主要应用在准确定位及各级控制测量上,基于网络的RTK(动态实时)技术在城镇、农村区域不动产测量的应用上具有重要意义,精度和稳定性也有所提高,但实践证明,城镇、农村房屋的测绘均需要配合全站仪以提高测量精度,故“全站仪+GPS”配合及一体化结合使用是仪器改进的重要方向。

其次是不动产对象分类。详细梳理林地、海域不动产地类并与土地、房管结合,加快统一分类标准的制定,为不动产测绘、权属登记单元划分提供依据,以利于权属纠纷的处置。

最后是不动产测绘精度。传统房产、土地测绘精度要求相对较高,林业、草地、海洋大多属于资源调查类,故采集精度上应根据需要区别划分。如重庆等西部山地地形为主的农村区域内,宅基地的测绘不必严格按照城镇房屋测绘精度要求执行,应综合考虑地势条件、经费紧张程度、点多分散、GPS网络覆盖及信号接受等情况,采取“调绘丈量”模式。

信息平台

主要问题。信息平台建设及基础数据整合,对不动产统一登记工作的开展影响巨大,这方面的工作目前看来仍然艰巨复杂。其一,不动产统一信息平台基本框架已形成,但主要为国有建设用地及上房屋,而农村区域、林地、草地等不动产登记工作中的基础图形清理、历史数据上图、档案台账补录等内容亟待解决。其二,各级各类平台未能高效连接。各地仍然存在登记与交易系统分离、林业与国土等多平台分散并存、新系统受理而旧系统作业等现状问题仍然存在。其三,存量数据整合尚不能为日常登记工作提供完全的基础保障。其四,数据安全管理隐患需要防范和杜绝。

对策建议。一是让各级政府充分认识到信息平台建设的重要性和迫切性,提高认识。

二是加快对接林业等行业主管部门,厘清头绪、达成共识。要建立动态联系工作机制,对行业各级各类既有信息系统进行清理分析。主要包括:查清和核实各类基础数据库的坐标体系、数据格式、图形信息、档案台账等属性;着力清理老旧散乱登记档案和资料、将纸质档案(资料)电子化;加快研究适合各类不动产类别的数据库标准,明确数据指标、内容,统一数据分类、表达模式;统一空间基准和获取技术,统一质量标准,实现各类数据获取与整合统一、规范、准确、完善。

三是结合前期职责机构整合及支撑技术研发相关成果,统筹推进、稳步建设符合实际的管理信息平台,切实解决群众办证难问题。

人才队伍

主要问题。不动产测绘人员不仅要有过硬的思想素质、扎实的测绘理论基础和熟练的操作技能,还需要熟悉不动产有关的法律、法规、政策和知识。总体而言,当前全国不动产登记测绘人员综合素质参差不齐,测绘人才培养现状不容乐观,特别是西部欠发达地区人才存储与培养困难。具体而言,人才队伍建设存在的问题主要体现在以下几个方面:测绘机构尚未与登记部门实质脱离,完全垄断管理与经营一体化模式依然存在;测绘机构种类较多、结构复杂,管理引导相对困难;人才“身份”混杂,国企和事业单位中带编制员工、聘用人员、劳务派遣以及专职兼职等多“角色”并存,人才梯队受“身份”影响较大;收入与分配制度不尽合理,公司制企业薪酬调整灵活,而国有或事业单位性质机构受体制影响,存在收入分配不合理、不公平现象,很大程度上影响了队伍稳定和工作效率、成果质量。

对策建议。一是深化交流,加强监管。国土、房管及林业等不动产行政主管部门应加大监管力度,增强参与不动产测绘机构资质审查、信用体系建设、汇交备案机制等方面的力度,促进不动产测绘机构良性发展、优胜劣汰。

二是分类改革,多级联动。要重视薪酬制度改革与完善,促建公平、公正的收入分配制度,使同工同酬常态化;探索实行机构编制的改革调整;要进一步加大生产与管理分离力度,减少行政干预生产过多等现象;主管部门制定出鼓励创新专研、扩大理论成果应用的措施和规划,生产单位重视增加科研经费、保障技术升级换代、激励生产效率的提升。

三是多措并举,循序渐进,狠抓落实,着眼长远、深入解决因地区经济社会发展不平衡而导致的人才培养和队伍建设困局。在全国范围内打破区域性瓶颈,大力促进东、中、西部涉及不动产测绘专业的高校及科研院所交流;各地要建立符合本区域特色的教育、培训、研发及应用一体化综合发展的长效机制,实现区域内高效联动;重视地方高职院校对于不动产测绘人员专业理论、实践技能的培训;鼓励全国测绘类院校开设不动产测绘专业课程,研究设计系统、标准、可行的不动产测绘专业课程,课程设计中加强林业、草地、海洋等不动产测绘技能的实践、拓展

作者单位:重庆市合川区国土资源和房屋管理局勘测队

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