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我国于20世纪90年代中期开始了对注册测绘师制度的探索和创建,经过20多年的发展,包括注册测绘师考试、注册、继续教育、执业等在内的相关制度体系已基本建立。但注册测绘师执业一直未能落地,究其原因,主要是现行注册测绘师执业管理政策关于注册测绘师的角色定位、执业领域或范围、签字盖章文件种类、权责利等一系列规定并不十分明晰。结合这一现状,笔者认为保障注册测绘师执业顺利开展的前提是明确其权责利的划分,而从执业责任风险控制的角度出发,研究设计与注册测绘执业相适应的责任保险制度,可以为进一步明晰注册测绘师执业过程中应当承担的责任和应规避的风险等问题提供一定的参考和借鉴,也将为促进注册测绘师执业政策尽早落地提供制度支撑。

执业责任保险的基本内涵和特点

保险作为市场经济条件下风险管理的基本手段,同时也是金融体系和社会保障体系的重要支柱。从经济角度看,保险是分摊意外事故损失的一种财务安排;从法律角度看,保险是一种合同行为,是一方同意补偿另一方损失的一种合同安排;从社会角度看,保险是社会经济保障制度的重要组成部分,是社会生产和社会生活“精巧的稳定器”;从风险管理角度看,保险是风险管理的一种方法。职业责任保险是市场经济下的一种重要的保险类型,我国从20世纪90年代中后期正式拉开了职业责任保险试点工作的帷幕,并于21世纪初开始在医生、律师、会计师、设计师和工程师等几类职业中进行商业化推广。而这些领域的研究成果和实践经验积累,对于研究探索建立注册测绘师执业责任保险都提供了借鉴和参考价值。

“职业责任保险”中所涉及到的职业民事责任,主要是指提供专门技能或知识服务部的人员(专业人员)因其疏忽或过失而提供的服务存在缺陷致人受损害的民事赔偿责任。目前在我国,尚未严格区分“职业责任保险”和“执业责任保险”。从法律上来看,注册测绘师并不是严格意义上的一种职业,而是作为从事相关测绘活动的一种准入类执业资格,因而在探讨注册测绘师的责任风险时,采用“执业责任保险”的表述更为准确。注册测绘师执业责任保险具有一般职业责任保险的三个险种特点:一是属于技术性较强的工作导致的责任事故。二是它不仅与人的因素有关,同时也与知识、技术水平、经验欠缺等有关。三是它限于技术工作者从事本职工作中出现的责任事故。

注册测绘师执业过程中的责任分析

根据职业责任保险中的执业民事责任界定和测绘法律法规,注册测绘师作为依法注册后从事测绘活动的专业技术人员,其在开展测绘业务中可能涉及到的违法行为主要有两种划分:一是注册测绘师超越权限开展测绘业务,二是由于测绘成果质量问题所导致的违法、违规行为。

法律视角下注册测绘师执业责任主要分为刑事责任、行政责任和民事责任。涉及到行政责任或刑事责任的,主要是指违反了相关行政法规条文、相关规范和标准,可对注册测绘师进行信用管理或注销、吊销、撤销、失效、收回以及不予注册等处理(见右表)。所涉及到的民事责任,则主要针对的是经济赔偿等处罚结果。

注册测绘师执业责任保险设计

《注册测绘师制度暂行规定》部分条款

第二十二条:
注册申请人有下列情形之一的,应由注册测绘师本人或者聘用单位及时向当地省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门提出申请,由国家测绘局审核批准后,办理注销手续,收回《中华人民共和国注册测绘师注册证》和执业印章:
(一)不具有完全民事行为能力的;
(二)申请注销注册的;
(三)注册有效期满且未延续注册的;
(四)被依法撤销注册的;
(五)受到刑事处罚的;
(六)与聘用单位解除劳动或者聘用关系的;
(七)聘用单位被依法取消测绘资质证书的;
(八)聘用单位被吊销营业执照的;
(九)因本人过失造成利害关系人重大经济损失的;
(十)应当注销注册的其他情形。

第二十三条:
注册申请人有下列情形之一的,不予注册:
(一)不具有完全民事行为能力;
(二)刑事处罚尚未执行完毕的;
(三)因在测绘活动中受到刑事处罚,自刑事处罚执行完毕之日起至申请注册之日止不满3年的;
(四)法律、法规规定不予注册的其他情形。

第二十四条:
注册申请人以不正当手段取得注册的,应当予以撤销,并由国家测绘局依法给予行政处罚;当事人在3年内不得再次申请注册;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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执业责任保险的被保险人

执业责任保险的被保险人可分为法人机构和个人。凡是经过主管部门批准,取得相应资质证书、执业许可证或经工商行政管理部门注册登记,在固定的执业场所依法设立的执业机构,均可以作为执业责任保险的被保险人。在我国,大多以会计事务所、律师事务所这样的机构为主体向保险公司投保。

注册测绘师通过具有测绘资质的单位进行注册才能开展执业活动。在参与测绘生产活动的过程中,注册测绘师从业的机动性较大,作为个人难以为整个测绘生产项目进行负责,会给相关业主带来更大的风险。由具备测绘资质的单位或企业法人作为合同主体则更能保护合同另一方的利益。且类比会计师事务所或律师事务所这些执业机构,注册测绘师执业责任风险的被保险人也应为具备测绘资质的单位或企业。

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执业责任保险的责任保险范围

本文中所探究的执业责任保险,主要针对的是注册测绘师的民事责任。《执业管理办法》中规定,“注册测绘师开展执业活动,必须依托注册单位”“因测绘地理信息成果质量问题造成的经济损失,由注册单位承担赔偿责任”“注册单位依法向承担该业务的注册测绘师追责。”因而注册测绘师执业责任保险的保障范围主要包括赔偿损失和承担相关费用两个方面。赔偿金即注册测绘师由于工作上的疏忽或过失造成合同一方或他人的人身伤害或经济损失所承担的经济赔偿责任。费用是指经保险人同意支付的各项费用,一般包括仲裁或诉讼费等,保险合同规定的保险人应该承担的各项费用等。此外,因被保险人故意、有计划、串通等造成的事故损失,或有超越代理权限行为、代理政府监督质量中存在违法行为的,也都不含在保险范围内。

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执业责任保险的承保方式

注册测绘师执业责任保险的承保方式可以有两种,即以索赔为基础的承保方式,即索赔发生制,或者以事故发生为基础的事故发生制。

索赔发生制的承保方式是以索赔为基础,是指保险人仅对在保险期内受害人向被保险人提出的有效索赔负赔偿责任,而不论导致该索赔案的事故是否发生在保险有效期内。同时,为了控制保险人承担的风险责任无限地前置,又通常规定一个责任追溯日期作为限制性条款。

简而言之,索赔发生制规定事故发生日期和索赔日期均须在保单有效期内。另一种以事故发生为基础的承保方式,是指保险人仅对在保险有效期内发生的执业责任事故而引起的索赔负责,而不论受害方是否在保险有效期内提出索赔,它实质上是将保险责任期限延长了。简而言之,事故发生制规定事故发生日期必须在保单有效期内。它的优点在于,保险人支付的赔款与其保险期内实际承担的风险责任相适应,缺点是保险人在该保险单项下承担的赔偿责任往往要经过很长时间才能确定,而且因为货币贬值等因素,受害方最终索赔的金额可能大大超过执业责任保险事故发生当时的水平或标准。

现阶段,注册测绘师主要发挥的是单位内部质量控制作用。如果将注册测绘师定位为项目负责人,其执业责任保险更适宜的承保方式是以索赔为基础,主要有以下两点优势:

一是可使保险人能够确切地把握该保险单项下应支付的赔款,即使赔款数额在当年不能准确确定,至少可以使保险人了解全部索赔的情况,对自己应承担的风险责任或可能支付的赔款数额作出较切合实际的估计。

二是索赔发生制的保费相对较低,如果选择在同一家保险公司连续投保,则得到的保障范围与事故发生制基本相同;作为被保险人,这种保费付款方式,无论是对于注册测绘师个人亦或是投保的企业,都相应减少了成本。

注册测绘师执业责任保险制度的创建和设计,是解决注册测绘师执业过程中权责分配问题、保障注册测绘师执业落地的有效手段。笔者只是初步探讨了如何建立注册测绘师执业责任保险制度,后续还有很多问题需要深化研究,比如注册测绘师的角色定位、执业范围或领域尚未明晰,其直接关乎责任保险内容、保险方式的确定;注册测绘师执业责任保险金额的确定是采用年度包干制,还是采用与项目金额相匹配的方式等问题仍值得再做进一步研究。

文章来源:中国测绘杂志     文 / 马萌萌 王久辉 熊伟

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